刘守英：适应经济新常态的土地政策改革

6月23日，国务院发展研究中心农村经济研究部副部长刘守英研究员，应邀出席省国土资源厅第26个全国“土地日”纪念大会，并以“适应经济新常态的土地政策改革”为题作主题报告。报告共分四个部分，概要如下。

土地制度与中国经济奇迹

过去20年的中国经济奇迹与我国独特的土地制度安排与改革策略密不可分。整个土地制度改革在所有制不变的前提之下，将所有权与使用权分离并且让土地产权坐实，调动了地方政府和土地使用者的积极性，释放了土地活力，保障了快速工业化、快速城市化和经济社会快速发展的用地需求。

在传统增长方式下，土地变为发动机，成为启动和助推经济增长的工具。土地的宽供应支撑了经济的高增长；土地低价出让支撑了低成本工业化；低价征地保证了城市供地；土地资本化过程和土地抵押融资保障了城市建设资金来源。

高投资也离不开土地的推动。基础设施投资依靠政府划拨土地和以土地抵押的平台贷款支撑，房地产投资成为政府土地发动机的下游出口，政府高额的土地出让收入依赖房地产用地的招拍挂出让来平衡。高出口和世界制造工厂地位则依托政府招商引资提供的低价工业用地来维系，快速的城镇化更是依托低价征地带来的土地扩张和土地资本化推动。大量的土地抵押融资贷款，成为城市基础设施建设的重要资金来源。

传统以地谋发展模式难以为继

主要表现在：城市外扩与蔓延的速度已经远远超过人口城镇化的速度；土地利用效率低下，工业项目用地容积率低，城市用地中划拨用地比重仍偏高，土地的非市场配置造成大广场、大马路和大办公楼，城中村的法外不集约利用，城市用地扩张的同时，农村居民点用地居高不下；用地结构扭曲，工业用地占比过高；土地出让收入剧减，波动加大；征地拆迁等成本大幅上升，告别城市化低成本时代；依赖土地出让收入和抵押融资支撑城市建设的格局存在不可持续性，风险加大；征地拆迁的社会风险加大；耕地流失与粮食安全受到威胁。

经济发展阶段转换与土地功能变化

中国经济进入增长阶段转换期，将由高速增长转入中高速乃至中速增长。国际经验表明，人为维持高增长难以实现，中国经济增长减速是发展阶段转换的必然。从国际范围看，今后一些如能保持6-7%的增长，仍然是相当高的速度，所以称其为“中高速增长”。比经济增速下台阶更为显著的将是深刻的结构变化，服务业超过第二产业,内需发挥更大作用，增长的动力更多依靠生产力提升和创新驱动，增长的质量和效益大大提升，体制特征由数量扩张型转向创新引领型。

在经济进入新常态后，土地作为拉动经济增长发动机的角色必须、也必然要发生转变，土地功能必须回归常态。如果不改变将土地做为发动机的角色，就难免出现经济增长速度被人为拉高；如果继续任由地方政府以土地低价招商引资，就避免不了产能过剩和重复建设，长期存在的结构性问题就难以解决；如果不改变地方政府卖地和圈地的制度安排和利益激励，城市边界无节制外扩和土地城镇化就难以避免，高效、包容、可持续的新型城镇化就会被束之高阁。

如果认同经济转入新常态是规律性的，并且在决策和政策实施中接受新常态后的新特征，我们就不需要继续靠土地的发动来人为拉高经济增长，也不需要靠土地作为工具来维持那么高的投资，也不需要继续靠扭曲土地价格来保持高出口。因此，经济新常态的到来，会为改变长期难以转变的以地谋发展模式提供机遇，为解决积累已久的诸多土地问题提供空间。

结构深化与土地制度改革

适应经济新常态的土地政策改革，要求推进结构深化与发展模式转换。

一是推进土地再配置与效率提升。如何来提高土地利用效率，如何将土地从工业转移到服务业和城市的宜居性使用上，有很大的机会。在土地利用效率提高的同时，土地价值会不断提高，是化解地方政府财政风险和金融风险的重要手段。

二是推进制造业转型升级。一些区域的转型升级已显现很强优势。转型升级的特点表现在：传统产业长出一些竞争力更强的企业；新技术和新商业模式嫁接传统产业，降低信息成本和交易费用；长出一些适应要素替代的新产业；形成更具竞争力的制造业区域。推进园区转型，转变工业用地供应方式，使园区成为集约用地的主战场。

三是推进新型城镇化。未来五到十年里，中国城镇化会实现从土地城镇化向人口城镇化的转型。具有创新性、知识密集型的城市会发展得更好。城市之间的可连接性也会增强，既包括交通设施的建设，也包括要素之间的配置。城市和农村之间会逐渐融合，城市、城乡结合部和农村之间的要素流动会加快，要素效率提高。人口城市化解决二元体制问题的同时，也解决城市发展梗阻。土地政策如何适应新型城镇化？需要解决城市更新、城乡结合部、城市内部土地结构优化、土地增值收益捕获、国有土地经营与土地二级市场等问题。

四是推进农村地区的转型。由于新一代农民工更多选择留在城市或县城，未来农村地区会面临非常大的重组。农业主要依靠劳动力投入提高产出的状况也会发生变化，资本对劳动的替代，资本在农业投入的比重会越来越大，农业将从现在的数量安全转向质量和健康安全。

适应经济新常态，要求深化土地制度改革。按照十八届三中全会部署，建立城乡统一的建设用地市场。有序推进征地制度改革、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。