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专题探讨--------国土资源政策助力乡村振兴战略的思考——基于生产经营生活方式转变的视角
来源:    时间:2018-09-07    浏览次数:

 

 
 
 
我国土地制度的变迁对社会经济发展起着深刻作用实施乡村振兴战略,实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”,离不开国土资源的支撑保障。以新时代农业生产生活经营方式的转变为主线,坚持目标导向和问题导向,探寻国土资源在乡村振兴战略实施中的作用路径,以期推动农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展,助力实现农业农村农民高质量发展。
乡村振兴战略与国土资源关系
乡村振兴战略是基于新的历史方位下国情世情农情变化和对“三农”问题的科学把握提出的,它顺应了我国当前所处阶段要求和经济高质量发展的背景,顺应了自人和自然和谐共生发展的规律,战略内容中既有对现行“三农”政策的重申,更多的是政策的创新。
实施好乡村振兴战略,离不开国土资源的支持和保障。在实施过程中,国土资源起着供给和制约的双重作用。一是供给作用——资源供给和制度供给,国土资源是国家及其居民赖以生存的物质基础,产业融合发展、基础设施提档升级、城乡要素市场化配置、人居条件改善过程中,必然涉及到国土资源的时空优化配置;要实现完善产权制度和要素市场化配置的目标,农村基本经营制度、农村土地制度改革、农村集体产权的制度性供给必不可少。二是制约作用——自然属性和生态属性制约,国土资源的数量有限性、位置固定性、质量差异性以及环境容量有限性,在一定程度上制约着生产力和生产方式的选择。从管理角度而言,国土资源主要通过调查确权、规划管控、开发利用、保护修复等路径在乡村振兴战略实施中发挥保护、保障和调控的作用。
乡村振兴战略背景下国土资源新要求
1.生活生产经营方式转变视角下的乡村振兴战略生产方式是人类社会赖以建立的基础和发展过程的起点,物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程,随着生产力的发展,人类在社会生产和再生产中的地位越来越重要。基于此,我们可以将新时代实施乡村振兴战略理解为——从根本上实现农业农村的生产方式、经营方式和生活方式的转变,具体如下:一是生产方式的转变。主要体现生产过程中人与自然界之间相互关系的转变:依靠农业供给侧改革和科技进步,由过度依赖资源消耗转向追求绿色生态可持续,由主要满足量的需求转向满足质的需求,由传统生产方式转变为以规模化、集约化、绿色化、工业化和社会化为特征的新型农业生产方式。二是经营方式的转变。即基本经营制度的坚持和完善,经营范围和经营主体向多层次、多样性转变,从而催生农业经营环节、农村社会化服务和农业产业融合多元化发展模式。三是生活方式的转变。物质生活上,向就业增收有渠道、教育医疗有保障、基础设施提档升级、人居环境有改善转变;政治生活上,向基层组织领导更有力、法治德治有提升、村民自治有成效、公共安全有保障改变;精神生活上,向公共文化服务有提升、乡风家风民风齐建设转变。
2.生活生产经营方式转变对国土资源提出新要求实施乡村振兴战略,实现生产方式、经营方式、生活方式的转变,对国土资源管理工作提出了新的要求。一是生产方式的转变要求引致土地流转新需求,农业综合生产能力提升引致耕地质量建设新要求,绿色生态农业建设行动引致国土资源利用新方式,优化农业生产力布局引致国土资源空间优化配置新形势。二是经营方式的转变,要求探索完善基本经营制度,深化农村土地使用制度改革来满足不同经营主体、经营环节多元化需求,实施农业农村一二三产融合,引导产业集聚发展,推进农村产园区提档升级离不开国土规划的引导、用地政策的支撑和保障。三是生活方式的转变,特别是物质生活方式的转变,必须推进以土地为载体的城乡资源要素合理流动,充分发挥土地富民增收的作用,基础设施建设离不开用地保障,乡村规划布局优化、人居环境有所改善,离不开资源利用方式的转变和土地制度创新的支撑。
3.面临的主要问题当前,农村发展过程中,国土资源仍存在诸多不充分不完善之处,对照生活生产经营方式转变对国土资源提出的新要求,核心问题梳理如下:一是适度规模化经营土地政策体系(特别是土地流转制度)不完善;资源约束紧,土壤污染、耕地质量降低等环境和生态问题凸出;资源保护与农业产业发展之间的矛盾尚未得到有效解决。二是农村基本经营制度试点尚在探索阶段,亟待完善;农村建设用地低效利用现象不同程度存在,农村建设用地减量化路径和管理亟待创新;一二三产融合用地政策体系有待完善;三是城乡融合发展中一体化格局尚未形成,农村居住环境有待于进一步改进,土地富民增收等支撑政策体系尚不完善;农村基础设施用地支撑政策不足等。推进国土资源改革创新,解决国土资源管理工作中存在的核心问题,助力乡村振兴战略实施,稳步推进农业农村高质量发展,是国土资源管理工作职责所在,更是解决新时代新矛盾的必然要求。
国土政策助力乡村振兴的几点建议
1.坚守底线,用活农村国土综合整治,助力生产方式转变坚持底线思维,处理好保护与保障之间的关系。着力推进生态振兴,坚守农业农村绿色发展底线。一是坚守生态保护红线,建立耕地保护立体式管理机制,加强耕地(特别是永久基本农田)“三位一体”保护。二是严格控制自然与生态资源开发,建立以市场为导向的多元化生态补偿机制,推进并监督生态修复工作。三是协调好生态保护与经济发展的关系,探讨生态循环农业模式,促进农业经济高质量发展与乡村振兴目标有机结合。四是探索建立永久基本农田储备库制度。村域内现状零星耕地、永久基本农田周边的现状农用地、可通过土地开发整理复垦形成新增耕地的土地,应纳入基本农田整备区,作为基本农田占用补划和动态优化的潜力地块,整治后达到永久基本农田标准的,纳入永久基本农田储备库管理。
用活国土综合整治,激发内生活力。推进农村国土综合整治,与美丽乡村、特色田园乡村、特色小镇、农村生态文明建设相结合,优化农村用地空间和布局,提升乡村生态宜居水平,激活农村内生动力。一是统筹规划,分区引导。从省级层面确定国土综合整治类型、分区,制定差别化引导政策等。二是集聚资源,创新模式。搭建平台,整合社会化资源,主要是吸引科研、金融等社会化创新力量参与形成智力支撑平台,整合省市县乡四级资源搭建资源要素配置平台,搭建大数据信息化平台;汲取先进经验,探索国土综合整治新模式。三是集成政策,系统推进。系统运用土地综合整治与矿山地质环境恢复治理、地质灾害防治、城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇布局调整、工矿废弃地复垦利用等各项政策,促进土地生态功能全面提升。
2.大胆探索,深化农村土地制度改革,助力经营方式转变深化农村土地制度改革,发挥市场配置作用。一是加强农村集体经济组织建设,回归农村集体经济组织的主体地位。二是开展宅基地“三权分置”特别是农户资格权的法理研究,探索宅基地“三权分置”的具体实现形式,结合发展乡村旅游、返乡下乡人员创新创业等先行先试,通过农房抵押、出租、合作开发以及宅基地退出等途径,探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。三是建立集体经营性建设用地入市制度。总结试点经验,探索推进城乡统一的土地市场建设,加强企业特别是小微企业用地保障,促进农村产业融合发展,显化农村土地价值,增加集体和农民收益。
制定负面清单,推进农村建设用地减量化管理。严格遵循《中共中央国务院实施乡村振兴战略的意见》,在战略实施过程中不能改变农村土地集体所有的性质,农村土地制度改革不能损害农民权益,不能以旅游开发为名破坏生态环境;严禁一切不符合用地性质和空间用途管制要求的建设,严禁破坏、污染、圈占农用地。在战略实施过程中,以农村建设用地减量化为目标,将保护农民利益作为工作核心,建立完善生态补偿和转移支付机制,完善土地增值收益分配机制,注重“减量与增效相结合”,创新减量化实施路径和模式。
集成农村一二三产融合用地政策。统筹增量存量用地,把着力点放在存量挖潜上,鼓励利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业,对盘活存量成效突出的市、县,给予新增建设用地计划指标奖励。
3.城乡统筹,推进农村适度集中居住,助力生活方式转变明确目标,规划引领。一是系统构建国土空间规划体系。树立系统思维,打破割裂城乡的行政壁垒,制定统筹全域的空间规划,在空间上实现城乡建设、基础设施、产业资源、自然资源等的合理流动和有效整合,明确农村相对集中居住目标、类型和分区。二是科学编制,强化村规划引导作用。根据城镇化发展阶段,挖掘各地自然山水、文化民俗、传统特色,基于资源环境承载力基础,探寻不同村庄的发展方向及功能定位,高水平、个性化编制村规划,把握底线思维,给予地方一定的弹性空间,分类制定高效合理的用途管制规则,引导农村形成与传统特色相适应,与人口城镇化和村庄定位相匹配,生态优美、农田集中、产业集聚、农居紧凑的空间格局。
确权登记,推进产权制度体系建设。一是持续推动不动产统一登记工作,运用农村建设用地调查成果,摸清存量土地资源底数,有序推进农村宅基地、农房统一调查登记发证,建立起归属清晰、权属明确的土地产权制度体系。二是全面开展农村集体资产清产核资、集体成员身份确认,维护进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权,引导进程落户农民依法资源有偿转让上述利益。
(作者:朱凤武 金志丰 张晓蕾  作者单位:江苏省国土资源研究中心 国土资源部海岸带开发与保护重点实验室
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