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专题探讨--------:关于村庄规划编制工作和管理实施的初探 ——以武进区为例
来源:    时间:2018-08-20    浏览次数:

 

 
 
为贯彻落实党中央、国务院“加快编制村土地利用规划”要求,武进区以开展中央农村土地制度改革三项试点为契机,按照国土资源部统一部署,深入研究,积极探索,统筹协调推进全区村庄规划编制工作
村庄规划编制的意义
1.有利于保护农用地特别是耕地村庄规划对各类建设特别是建设占用耕地的控制和引导作用将日益突显通过规划编制,武进区落实基本农田保护面积23880公顷,其中城市周边永久基本农田2907公顷,通过规划落实基本农田20973公顷。土地用途管制将进一步加强,非农建设占用耕地规模逐步下降,耕地保护的整体效果将逐步显现。通过基本农田保护区的划定,将提高农村集体经济组织和农民对农业科技创新以及基础设施建设投入力度,积极改善耕地生产条件,稳步提高农业综合生产能力。
2有利于促进建设用地节约集约利用据调查,2016年末,武进区外围村庄建设用地约6891公顷,其中居住和公共服务设施用地占66%,现状产业用地占33%。至2020年,武进区规划外围村庄建设用地约3274公顷,规划居住及公共服务设施用地共占78%,产业用地占23%。村庄规划实施后,外围村庄可节约建设用地3030公顷,节地率48%。通过规划引导,产业用地比率有效减少10%,公共设施用地有效增加12%,最终实现武进区外围村庄用地集约化和用地结构优化。
表1  武进区村庄规划用地统计汇总
镇名
现状村庄用地
公顷
规划村庄用地
公顷
集约率(%)
前黄镇
1073
442
41
嘉泽镇
949
680
72
洛阳镇
710
196
28
礼嘉镇
746
254
34
雪堰镇
965
796
82
湟里镇
1001
398
40
横林镇
662
171
26
横山桥镇
593
253
43
遥观镇
191
84
44
合 计
6891
3274
48
3.有利于有序推进美丽乡村建设结合村庄规划编制,研究制订《常州市武进区“美丽乡村”规划与建设导则》,坚持节约用地和盘活存量并重,确定对耕地等自然资源和历史文化遗产的保护,提升乡村文化生活和景观环境整体品质,提高乡村防灾减灾等能力,增加乡村的生态休闲游憩功能,使得居住在自然村中依然从事农业生产以及相关活动的村民,能够享受到与当地经济社会发展水平相适应的人居环境,形成宜居宜业宜游的美丽乡村。根据导则,武进区启动美丽乡村示范村建设,初步形成3条美丽乡村风景线,进一步促进农村环境、农业发展、人文特色融合发展。
4有利于强化农村生态环境保护与建设通过编制村庄规划,科学指导农村土地整治和高标准农田建设,结合江南水乡山水特点,整体推进山水林田村路综合整治,发挥大生态综合效益。同时,规划进一步强化对自然保护区、人文历史景观、地质遗迹、水源涵养地等的保护,加强生态环境的修复和治理,逐步改善农村人居环境,鼓励发展农业生态经济,促进人与自然和谐发展。
5有利于提升基层依法依规用地意识村庄规划编制过程中,通过宣传和培训,提高了广大农村基层干部和农民群众依法依规管理和使用土地的意识,为进一步加强农村土地管理奠定了良好基础。村庄规划在农村土地管理中的基础和龙头地位逐步形成,相关部门在编制村庄建设规划、农民集聚点规划、美丽乡村建设规划时,在用地规模和布局上更加注意与村庄规划的衔接。农民群众参与村庄规划编制和规划管理的积极性进一步提高,维护土地权益的意识也进一步增强。
村庄规划编制的原则
1引领城乡发展是村庄规划编制的目标以规划引领创出特色,编制时紧扣苏南现代化示范区建设、城乡融合发展定位,结合农村地区供给侧结构性改革,加强与生态保护规划、土地利用、环境保护、农业规划、交通运输、旅游发展等相关规划有效衔接,强化刚性管控,引领和加快农村三产融合发展、淘汰落后产能。
2注重多规融合是村庄规划编制的核心武进区牢牢把握统筹协调这一关键,注重与武进经济社会发展大局、上位规划、农村土地制度改革等有机结。同时,加强与相关业务部门沟通协调,将规划成果部门业务进行对接,不断完善规划成果,提升多规融合深度。
3坚持上下联动是村庄规划编制的关键按照“群众点菜,政府下单”的思路,村民根据生产、生活需要,提出村居住、产业、基础设施、公共服务等用地需求和建议;政府根据群众需求,结合海绵城市、绿色建筑设计理念,统筹安排用地类型、布局和时序,真正以群众需求为导向开展村庄规划编制。成果形成后,充分听取村民意见,经2/3以上村民代表同意后,按法定程序报批,并予以公示公告。
4促进节约集约是村庄规划编制的根本作为苏南发展模式发源地之一的武进,原来“处处点火、村村冒烟”的现象十分普遍。在编制村庄规划时,武进区充分考虑武进的发展实际,对历史遗留问题不回避,因地制宜开展科学调研论证,确保在节约集约利用土地的同时,有力支撑农村地区改革发展。
现阶段武进区村庄规划编制进展和实施情况
武进区村庄规划共涉及嘉泽镇、湟里镇、前黄镇、雪堰镇、礼嘉镇、洛阳镇、横山桥镇、横林镇、遥观镇等9个镇的乡村地区。目前,嘉泽镇南庄村跃进村,湟里镇西墅村庄规划已通过专家评审,并编制了18个农民自建区规划,规划编制工作取得初步成效。
1深入调研,有效夯实规划基础充分考虑武进区发展实际和历史问题,因地制宜开展调研论证,构建以“户有宜居”为特色的科学性、前瞻性的区--村三级规划体系。一是深入调查摸底2013年启动的新一轮镇村布局规划基础上,采用万人问卷、电话咨询、现场踏勘等多种形式,充分了解村民、企业、公共服务服务配套、基础设施等方面的现状情况和村民生产生活现状、实际需求与发展愿景等,重点对基础较好的横林狄坂村、雪堰雅浦村、嘉泽跃进村进行深入剖析(详见表2),并结合全区各村的人地配置情况进行了人均用地的模拟推演,掌握村庄现状和村民期许。是明确总体思路。以区镇土地利用总体规划确定的各项土地约束性指标为基础,编制了《武进区发展战略规划》和《镇村布局规划》,界定了“三区三类”(即城区、集镇区、乡村地区和特色村、重点村、一般村三种类型)范围,划定了城镇、村庄建设用地边界,将全区现有2175个自然村规划形成386个特色、重点村庄,成果纳入本轮土地利用总体规划调整完善中。是出台编制导则。在明确思路和充分论证的基础上,编制出台了《常州市武进区村土地利用规划编制导则》和《常州市武进区“美丽乡村”规划与建设导则》,明确编制的任务、内容、程序、方法及成果要求,分类引导村庄建设,注重保护乡村生产特征、生态特征和文化特征,使村庄以自身的特征形成与城市互补,全面优化农村生产、生活、生态空间,同时促进土地节约集约利用。严格“双控”标准。指导试点村编制村庄规划、“美丽乡村”建设和土地整治方案,要求各镇在不超过上限面积标准前提下可制定合理合情的宅基地面积标准,村庄建设用地按照人均建设用地120平方米标准划定;农村宅基地按照建筑占地面积人均不超过30平方米、户均不超过140平方米,正确引导基层发展需求,实现农村建设用地“减量化”。
表2  2015年狄坂村、雅浦跃进村农村居民点用地情况表
村名
农村居民点(公顷)
农村居民点占建设用地(%)
人均农村居民点(平方米/人)
人均公共设施(平方米/人)
 
公共设施
狄坂村
19.62
2.32
35
127.9
15.1
雅浦村
12.30
1.55
23.97
100.09
12.61
跃进村
15.87
86.83
2精心组织,统筹推进规划编制立足武进实际,坚持三级联动,探索制定分区域、全覆盖的村庄规划。一是坚持“一盘棋”谋划规划。以武进区战略规划为引领,在土地利用规划总量约束的基础上,完成中心城区外围9个镇的总体规划和控制性详细规划编制。在确保村庄建设用地总量与各镇总体规划一致的前提下,坚持村庄建设用地规模不增加原则,推进村庄建设减量化规划,力争各镇在总体规划和控制性详细规划的约束下,对辖区内各村村庄规划实现“一盘棋”考虑。二是坚持“一条线”编制规划。在各镇控制性详细规划覆盖范围以外、未划定建设用地边界的地区,以镇为单位编制村庄规划,确保指导思想、编制原则、功能定位等与土地利用总体规划保持一致,注重与上位规划相衔接,规划年限与镇土地利用总体规划、镇总体规划相衔接,规划期末均为2020年,确保按统一时间线推进各项规划的落地实施,确保各项规划的执行力。三是坚持“一张图”管理规划。村庄规划与正在进行的土地利用总体规划调整完善工作同步开展,成果将纳入本轮土地利用总体规划的调整与完善中。在此基础上,进一步深化和细化村庄规划成果编制,全面完成中心城区外各镇村庄规划的编制工作,逐步把村庄规划编制成“一张图”,实现真正意义上的空间全覆盖和规划体系全覆盖。
3发挥作用,全面运用规划成果“规划引领管控、分级推进实施”为方向,按照多规融合的要求,充分发挥村村庄规划的管控和引领作用。一是加快编制集聚点建设规划。按照“节约集约、生态优先”原则,在满足农民生产生活需求的前提下,自建区规划设计中引入绿色建筑、海绵城市设计理念,充分体现江南水乡特色。目前全区18个农民自建区规划进行了现场研讨、论证,其中5个完成报批。以嘉泽镇南庄村袁家组居住集中点规划为例,一期用地约3.17公顷,人均村庄用地120平方米,规划设计80平方米宅基地38户,100平方米宅基地24户,120平方米宅基地4户,140平方米宅基地4户。在自建区规划中安排村委办公、商业、卫生站、幼托、养老等配套用房,还因地制宜地安排了商业用地,为发展乡村旅游项目提供配套服务。二是合理划定基本农田。加强中低产田改造,推进高标准基本农田建设,逐步将达不到基本农田质量标准的耕地整治改造成为达到基本农田标准的优质耕地,为补划基本农田提供后备资源。以嘉泽镇南庄村为例,在建设高标准基本农田时,对地势起伏较大的区域进行土地平整,以条田为单位,在平整区域内有田坎、坑塘等新增耕地点结合在一起整体平整。综合考虑地形特点及防涝防渍和机械化耕作、田间用水管理的要求,因地制宜进行田块设计。对新增加的耕地进行深翻,提高土壤肥力;调整现有道路,减少农村道路占地面积;新建、改建了一批灌溉泵站。三是积极开展土地综合整治。通过划定村庄建设控制区,大力推进村庄建设用地增减挂钩、村庄废弃的采矿用地复垦利用等低效、废弃用地的盘活。将已划定的村镇建设控制区的余量和新划定的村庄建设控制区产生的新增建设用地规划指标(流量指标)用于村庄建设用地,并明确要求这部分流量指标使用范围限定在宅基地、集体经营性建设用地和农村公益性设施用地等集体建设用地的规划空间布局上。嘉泽镇南庄村袁家组一期宅基地复垦项目区共有137个退出地块,可复垦面积18.98公顷,建新占用农用地11.6公顷,可结余建设用地指标7.38公顷。四是不断强化规划管控。针对各镇总体规划和控制性详细规划确定的集镇区规划边界范围以外的乡村地区,统一纳入武进乡村规划区,明确由武进区人民政府审批,并依据批准的村庄规划,对农村集体建设用地进行规划许可在此基础上,委托具有相应资质的设计单位编制建设工程设计方案,对建设工程设计方案进行技术审查后,由发改、住建、消防、环保、镇政府等部门协同实施管理。
进一步推进村庄规划编制和管理的两点建议
深入细化村庄规划编制和实施管理是国土资源工作要求,对深化农村土地制度改革、强化农村土地精细化管理、提升农村土地节约集约利用水平具有重要的意义。为更好地开展村庄规划编制,提出以下两点建议:
1探索“两规合一”下的村规划用途分类在遵守现有村庄规划、农村土地利用现状调查基础上,结合村土地利用实际,围绕村集体建设用地,探索适用于村土地规划管理的村土地规划用途分类,这样,能更有效发挥村规“管地”、“用地”的作用。
2尝试村规划实施中基本农田滚动补充突破现有永久基本农田一经划定后就难以补划的政策约束,将村庄规划实施过程中,经土地整治后的优质耕地滚动补充为基本农田保护区,更科学合理实现基本农田建设任务。
(作者:庄铿 王铁成 作者单位:常州农村土地制度改革三项试点办公室)
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