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王立彬:当好全民所有自然资源资产“大管家”
来源:中国国土资源报    时间:2018-06-14    浏览次数:

连日来,名列本轮国务院机构改革方案第一位的自然资源部以及第二位的生态环境部之组建,一直高居热议榜前列。作为党和国家机构改革的重要组成部分,组建自然资源部,标志着我国自然资源管理理念的重大转变,即在生态文明建设总体设计下,从经济发展保障部门,转变为全民所有自然资源资产所有者权利保障部门和所有国土空间用途管制、生态保护修复监管部门。

理解新组建的这个部门,首先要把握的关键词就是“所有权”。党的十八届三中全会提出,落实全民所有自然资源资产所有权,建立统一行使全民所有自然资源资产所有权人职责的体制。习近平总书记在有关说明中指出:“国家对全民所有自然资源资产行使所有权并进行管理和国家对国土范围内自然资源行使监管权是不同的,前者是所有权人意义上的权利,后者是管理者意义上的权力。”在一定意义上可以说,自然资源部代表社会主义国家,将对全民所有自然资源资产行使所有权并进行开发利用保护监管,这首先是所有权人意义上的权利维护部门,其行使的行政管理权力是派生性的。在此,对权利与权力的区别具有关键性。权力与权利是什么关系,涉及马克思主义的底线。在社会主义国家,一切权力都由人民赋予,以维护人民权利。作为最重要的物权关系,所有权关系社会主义所有制。自然资源部首先是所有者权利的守卫者。自然资源部将更直接地依《宪法》《民法》《物权法》,而不再只是《土地管理法》等行政管理法的执行部门。打个比方说,征地供地等工作仍然需要,但将更多地以“不可行性评估”取代可行性分析。

“受民之托、忠民之事”,所有权利维护先于行政权力行使,就要把所有权利“家底”弄清楚、管明白、用长久。全民所有自然资源资产要确权登记发证。然后,“天文数字、锱铢必较”,所有权不可能白拿白用白扔,要由市场配置,要有价格,要有偿使用。没有全民所有自然资源资产有偿使用,就无所谓所有权,这是自然资源资产管理的核心。中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》要求健全完善全民所有自然资源资产有偿使用制度,国务院《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》要求2020年基本建立产权明晰、权能丰富、规则完善、监管有效、权益落实的全民所有自然资源资产有偿使用制度。自然资源部的职责职能,要在推动这项制度落实中完善发展起来。

自然资源部完全吸收了原国土资源部、国家海洋局、国家测绘地理信息局的职能,但绝不是把农地转用、土地征用、国有土地使用权出让(转让、划拨)、临时用地、土地开发整理以及矿业权、海域海岛使用等行政审批权“1+1>2”,而只能是“1+1<2”,要深化放管服改革,以全民所有自然资源资产所有权分级行使、资源市场配置、政府救济等制度设计,达成所有者权利的实现,以推动新政务运行,服务于生态文明建设。

长期以来,由于历史条件、认识水平以及发展要务使然,我国自然资源管理是以资源为使用对象而非所有权利物,即担纲的主要是管理者角色,而所有者角色虚化弱化,形象地说就是作为“土地闸门”或“地矿闸门”。由于所有者权利缺位,哪一级政府或哪一位“能人”能芝麻开门让“闸门”放一放,利益就归谁,所以重开发、轻保护,所以粗放利用、代际透支严重。 

习近平总书记一针见血地指出:“生态环境问题,归根到底是资源过度开发、粗放利用、奢侈消费造成的。”过度开发、粗放利用、奢侈消费,可谓“三位一体”——三个方面是同一桩事。奢侈消费,大多数人将之等同于大吃大喝,并以“光盘行动”等对治。其实一个民族国家的最大奢侈就是自然资源过度开发、粗放利用。习近平总书记指出“秦亡于奢”的论断是非常深刻的。“奢”并不是简单地指生活奢侈,而是指好大喜功、急功近利、铺张浪费,竭尽国力民心而走向覆亡。全民所有自然资源资产管理制度改革,就是“去奢去泰去欲”,当好“大管家”,管住“败家子”。

习近平总书记指出:“现在全世界发达国家人口总额不到十三亿,十三亿多人口的中国实现了现代化,就会把这个人口数量提升一倍以上。如果我国现代化建设走美欧走过的老路,消耗资源,污染环境,再有几个地球也不够消耗,那是难以为继的,是走不通的,我们必须要走出一条新的发展道路。”自然资源部的成立,就要找到这样一条新路,就是以自然资源合理保护与开发利用,服务于高质量发展道路,探索全民所有自然资源资产增值保值的可持续利用模式。

我们只有一个地球。作为960万平方公里陆域国土和300万平方公里主张海域的自然资源管理者,必须从中华民族可持续发展的高度、社会主义国家治理的维度、人类命运共同体的角度,牢记人民这个“主人”,坚守管家职责,自我定位,重新出发。

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