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“‘两聚一高’目标下的土地生态文明建设”网上论坛征文——“以提高土地节约集约利用水平助推城乡生态化建设
来源:江苏省土地学会    时间:2017-07-20    浏览次数:

 

以提高土地节约集约利用水平助推城乡生态化建设
——以沭阳县城镇化建设为例
 
马玉强
(沭阳县国土资源局沭阳县 223600
 
摘要:2015年全国土地资源工作会议提出,对国土资源要实行全面保护,大力推进生态国土建设,严格保护耕地,保住人民的饭碗,还要注重保护土地的生态功能,保护人们生存发展的基本条件。土地是城镇化的载体,实现土地的生态化利用,是新型城镇化过程中落实生态文明战略、构建宜居生态环境的重要举措。随着我县农业产业化和城镇化水平的不断推进,工业化、城镇化进展加快,大型重点工业项目增多,土地利用出现了浪费严重、结构不合理、利用率低下等问题。因此,梳理、分析我县城镇化建设过程中的土地生态问题,提出相应的对策措施,对相关工作的开展具有一定的借鉴意义。
关键词:节约集约利用城乡生态化城镇化
 
1沭阳县城镇化过程中的土地利用情况
沭阳县紧紧围绕新型城镇化目标,按照以点带面、统筹推进的原则,努力打造更具内涵、更显品位、更有魅力的新型城镇,促使城乡面貌明显改善。
1.1完善镇村规划编制体系。有序开展镇村布局规划编制工作,将自然村庄按照重点村、特色村和一般村的要求进行分类规划,重点打造一村一品特色村模式。启动编制16个建制镇总体规划和控制性详细规划,完成8个试点村庄建设规划编制工作。
1.2突出抓好重点中心镇建设。进一步完善中心镇规划设计工作,积极推进中心镇基础设施建设和公共服务设施建设,同时开展镇区环境整治,有效改善了镇容镇貌。贤官亭公园改造、沿河风光带、桑墟城管中队等重点项目有序推进。马厂、韩山、七雄三个乡镇(街道)同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点规划方案通过市政府审批报厅备案。
1.3启动乡镇污水处理设施建设。我县严格按照《沭阳县建制镇污水处理规划》,开展乡镇污水处理设施及管网建设工作。目前,我县已有城南、城东、凌志、循环经济产业园等四各污水处理厂,其中工业污水处理厂、生活污水处理厂各两个。胡集、汤涧、李恒三个乡镇污水处理设施项目的厂区及污水管网建设工程全面完成。沭阳县贤官、韩山、马厂镇污水处理厂可行性研究报告成功通过了专家组专家评审。
1.4有序推进万顷良田建设。其中我县华冲镇、韩山镇万顷良田建设规模1248.53公顷,新增耕地1036.5亩,土地增减挂钩复垦新增耕地352.8亩。该项目优化了土地利用结构、增加了有效耕地数量、提高了耕地质量、改善了农村生产生活条件和生态环境、推进了农田防护与生态环境保持工程建设。大力推进土地整治工作,通过田、水、路、沟、渠、林网建设,不仅有效增加了耕地面积,也大大提高了耕地的质量,走出了一条保障发展、保护耕地的双赢之路。
1.5积极开展小城镇创建工作。立足打造宜业宜居小城镇目标,扎实开展特色小城镇创建工作,湖东镇木墩村、颜集镇堰下2个村成功创建省级美丽乡村示范项目;新河镇山荡村正在紧张开展各建设项目的设计、招标等前期工作,其他9个示范村庄的农民居集中居住点全部启动建设。积极指导钱集镇滨湖新区申报宜居小区示范项目、新河镇周圈村申报宜居村庄示范项目。
2城镇化过程中凸显的土地生态问题
    近年来,我县城镇化快速推进,截至2014年底,沭阳县城市基础设施配套面积达83平方公里,其中建成区面积扩大到60平方公里,城镇化率47.4%,集中居住区非农人口增加至60万人,土地开发强度达到17.8%,花木种植面积达47万亩,花木品种3000余种,培育大型盆景市场5个,拥有各类盆景80余万盆。虽然我县在城镇化过程中极为重视生态建设,但与粗放型发展方式给土地生态环境带来的诸多问题仍旧不能忽视。
2.1土壤污染,农产品安全和人体健康受到威胁。根据环保部和国土资源部发布的《全国土壤污染状况调查公报》,我国土壤污染物超标率已达16.1%,其中,城市周边金属冶炼厂、化工厂、农药厂附近土壤超标率达36%。我县一些大型化工企业距离城区仅数公里,存在潜在土壤污染风险。此外,城市周边生活垃圾常年露天堆放,不仅占用大量土地,还对土壤和地下水造成污染。土壤污染具有隐蔽性和滞后性:一方面,通过植物吸附,导致农产品集聚风险;另一方面,城市内部的土壤,有可能成为可吸收颗粒进入人体,危害身体健康。
2.2动植物环境破坏,生物多样性减少。一些地方不顾自然条件限制,实行大面积削山填谷,城市绿化引入大量外来植物取代本土植物。这种做法看似改天换地、恢弘壮观,但引发了严重的土地生态问题,如水土流失、生物多样性减少、土地生态功能退化等。
2.3河流渠道化,水体生态功能下降。一些地方在城市河流管理中过于强调河道的排洪、泄洪功能,将河流载弯取直,搞三面光工程,破坏了动植物的栖息环境,损坏了河流的自然特性和生命特征。城市工业废水和生活污水处理不够甚至未处理,造成地表水污染,水体和周边的生物种类减少,生态系统退化,城市水体的服务功能和资源价值下降。
2.4地面大面积硬化,城市内涝加剧。城市化发展、城区面积的扩张,占用了大量具有生态功能的耕地、林地、园地、水域和其他土地,直接表现是道路、房屋建设高度密集,水泥沥青硬化地面,没有蓄滞洪水的空间,导致内涝成为城市的最大威胁,也造成地下水得不到补给。此外,人工地面的形成,改变了自然土壤的结构功能和地面的受热状况,加剧了城市的热岛效应
2.5土地利用粗放低效,土地城镇化快于人口城镇化。一些乡镇过于追求宽马路、大广场,新城新区、开发区和工业园区占地过大,建成区人口密度低。部分乡镇(场、新城、街道)节约集约用地意识不强,依靠增量发展的冲动不减,工业项目集聚程度不高,土地利用粗放。一些项目投入产出率低,闲置低效用地十分严重。全县目前供地增量和存量比约为2.4:1,有批而未供土地近5000亩,存量建设用地挖掘潜力巨大。我县人均耕地面积1.07亩高于全省平均的0.87亩,但后备资源严重匮乏,补充渠道较为单一。还有乡镇过度依赖土地出让收入和土地抵押融资推进城镇建设,加剧了土地粗放利用,浪费了大量耕地资源。
3城乡生态化建设的对策措施
社会要发展,就离不开对自然的改造和利用。尤其我国要走工业化、城镇化、现代化发展的道路,必然会涉及包括土地在内的原生态自然的改造与利用。土地开发利用造成的生态矛盾,最突出的表现并非利用本身对原生态的破坏,而主要源于开发利用的规划失衡、质量不高、土地利用空间分布和规模结构不合理等,一方面忽略了生态空间的科学规划与合理布局,另一方面又造成了以生态破坏为代价的大量土地低效利用。因此,城乡生态化建设并不是禁止开发利用土地,而是转变理念,通过科学布局、科学设计指导,建设用地节约集约高效利用,提高国土开发利用与再利用的效率和质量。
3.1思维转型,树立生态文明体制改革的理念。事在人为,人贵精神。更新理念,正确看待土地利用与耕地保护、生态建设的关系。树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念,根据资源环境的承载能力,科学确定城市适宜人口容量和人口人均用地面积,适当控制工业用地,增加森林、河流、湖泊、湿地面积。树立发展和保护相统一的理念,坚持发展是硬道理的战略思想,发展必须是绿色发展、循环发展、低碳发展,平衡好发展和保护的关系,按照主体功能定位控制开发强度,调整空间结构,给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园,实现发展与保护的内在统一、相互促进。树立绿水青山就是金山银山的理念,清新空气、清洁水源、美丽山川、肥沃土地、生物多样性是人类生存必需的生态环境,必须保护森林、草原、河流、湖泊、湿地、海洋等自然生态。树立自然价值和自然资本的理念,自然生态是有价值的,保护自然就是增值自然价值和自然资本的过程,就应得到合理回报和经济补偿。树立空间均衡的理念,把握人口、经济、资源环境的平衡点推动发展,人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量。
3.2规划转型,建立空间规划体系。优化城市空间布局,加强城市规划统筹,要将生态保护的内容融入国土空间规划中,对国土空间开发利用、生态环境保护、国土综合整治进行统筹安排。空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图,是各类开发建设活动的基本依据,研究建立统一规范的空间规划编制机制。将促进国民经济和发展规划、土地利用总体规划、主体功能区规划、城市总体规划生态建设规划五规融合,形成一个市县一个规划、一张蓝图。探索五规融合新机制。以国民经济与社会发展规范为指导,以城市总体规划为依据,以土地利用总体规划、主体功能区规划、城市总体规划生态建设规划为限制,从空间层次、规划内容和行政管理等方面理顺5项规划之间的关系,使之形成规划体系,实现资源高效利用和城乡、区域之间统筹发展。
严格执行土地利用总体规划,逐步扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨,积极参与国开区工业项目供地审核,提高乡镇工业用地门槛,加大存量建设用地盘活力度,引导工业项目优先使用标准化厂房,指导乡镇规范使用低效废弃存量建设用地。
3.3利用转型,推进节约集约用地双提升落实最严格的耕地保护制度和土地节约集约利用制度。我县出台《关于严控私自建房、严禁小产权房开发工作实施意见》,严控村(居)民私自建房,严禁在镇区和村庄范围内进行各种形式的小产权房开发。严格落实县政府《关于进一步加强耕地保护工作的意见》,扎紧耕地保护篱笆。在城市周边划定永久基本农田红线,按照面积不减少、质量不下降、用途不改变的要求,将基本农田落地到户、上图入库,实行严格保护,统筹划定城市开发边界和生态保护红线,发挥山川、绿地、基本农田对城市摊大饼式扩张的阻隔作用,优化城市的布局形态,改善人居环境。严格控制城镇新增建设用地规模,严格执行城市用地分类与规划建设用地标准,实行供量供给与存量挖潜相结合的供地、用地政策,严格执行耕地占补平衡制度,对新增建设用地占用耕地规模实行总量控制,严格实行耕地占一补一、先补后占、占优补优,提高城镇建设用地使用存量用地的比例。进一步完善政策激励机制,通过财政税收政策等杠杆调节措施,鼓励用地单位节约集约用地,将各种建设用地需求向盘活闲置、废弃土地和提高用地效率上引导,最大程度减少对耕地和生态用地的占用。
    建立能源消费总量管理和节约制度。严格按照《宿迁市2015年度生态文明目标任务书》组织实施项目建设,坚持节约优先,强化能耗强度控制,健全节能目标责任制和奖励制。进一步完善能源统计制度。健全重点用能单位节能管理制度,探索实行节能自愿承诺机制。完善节能标准体系,及时更新用能产品能效、高耗能行业能耗限额、建筑物能效等标准。出台《创建绿色建筑示范县各部门工作清单》,将绿色建筑标准纳入规划强制条件,并纳入土地出让合同。
3.4保护转型,市场决定资源有偿使用和生态补偿。我县出台《沭阳县生态红线区域保护规划》,建立严格的生态保护制度,对生态功能保障、环境质量安全和自然资源利用等方面提出更高的监管要求,从而促进人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。受供求关系的影响,建设用地的总量控制及减量化,将大幅提升新增及存量建设用地的价值。而被保护起来限制开发、禁止开发的区域,则由于土地发展权受限,其土地价值的实现将大受制约。因此建设用地总量控制和减量化战略的持续推进,离不开土地发展权保护和补偿机制的完善。
    完善土地有偿使用制度。扩大国有土地有偿使用范围,扩大招拍挂出让比例,减少非公益性用地划拨,国有土地出让收支纳入预算管理。改革完善工业用地供应方式,探索实行弹性出让年限以及长期租赁、先租后让、租让结合供应。完善地价形成机制和评估制度,健全土地等级价体系,理顺与土地相关的出让金、租金和税费关系。建立有效调节工业用地和居住用地合理比价机制,提高工业用地出让地价水平,降低工业用地比例。
    完善生态补偿机制。探索建立多元化补偿机制,逐步增加对重点生态功能区转移支付,完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制。地票制度可看做生态补偿市场机制建设的一种探索。随着建设用地的大规模扩张,部分城市土地开发强度逼近生态极限,传统的占补平衡模式已经难以为继。地票制度的实行,以复垦农村建设用地,取代通过开发荒山、荒坡补偿耕地的方式,即坚守了耕地红线,又保住了生态红线。
4结语
土地节约集约利用是生态文明建设中的重要内容,是社会经济发展和城市可持续发展的必然选择。若不从根本上重视土地节约集约利用,随着人口的激增、资源的减少,耕地保护的压力将越来越大,生态环境的破坏将越来越严重。
我县涌现的一批节约集约用地生动案例,例如马厂、韩山、七雄三个乡镇(街道)同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作、湖东-茆圩-吴集土地整治项目等,这些项目不仅增加有效耕地面积,提高土地利用率,而且改善农业生产条件和生态环境,优化土地利用结构和资源配置,促进土地资源的可持续利用,有利于项目区经济发展和土地增值,发挥较强了示范和促进作用,在工业化、城镇化、现代化建设中是值得推广的鲜活例子。各级领导要以节约集约用地的典型案例,深入研究、广泛推广,接地气、聚众智、施良策,将宝贵而有限的资源最大限度用于民、利于民、造福于民。
 
 
参考文献:
[1]胡锦涛.党的十八大报告.201.12
[2]姜大明.在全国国土资源工作会议上的讲话.2015.2
[3]中国土地,2015.08
[4]洪惠坤.基于生态文明的城市土地集约利用研究——以重庆市渝北区为例.西南大学硕士论文,2008
 
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