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“‘两聚一高’目标下的土地生态文明建设”网上论坛征文——“科学规划特色引领 助推农村生态发展转型升级
来源:江苏省土地学会    时间:2017-07-20    浏览次数:

 

科学规划特色引领 助推农村生态发展转型升级
 ——以宿迁市宿城区耿车镇为例
王召兵 端志辉
(宿迁市国土资源局 宿迁市 223800)
 
摘要:今年以来,宿城区耿车镇积极响应市委市政府号召,坚决全面取缔废旧物资回收加工行业,取得了显著成效。作为市国土资源主管部门,在配合耿车镇做好“治”和“堵”的同时,重点在“促”和“疏”上做文章,结合耿车镇远景发展规划,深入开展用地潜力分析,以“合理优化用地空间、持续保障用地需求、提升特色小镇形象”为目标,助推耿车镇实现转型升级,再创耿车新的辉煌。
关键词:国土资源 转型升级 废旧物资 
 
今年1月份以来,宿城区耿车镇在市委、市政府统一部署下,按照“彻底禁、禁彻底”的原则,大力开展废旧物资回收加工综合整治工作。为了促进耿车镇产业转型升级,节约集约用地,形成可持续科学发展的特色小镇,按照局领导安排,近期由市局监察支队牵头,市局利用处、耕保处及宿城分局配合,对宿城区耿车镇的用地发展情况进行了调研。调查组通过踏勘现场、数据分析、集中座谈等方式,深入了解情况,听取各方意见。现将有关情况报告如下:
一、调研背景
上世纪80年代中期,宿城区耿车镇自发地向非农业领域寻求生计,探索形成乡办、村办、户办、联户办“四轮齐转”和民营、集体“双轨并行”发展乡镇企业的耿车路径。废旧物资回收加工,因其成本低、操作工具简单、劳动时间可以充分利用,很快成为主要产业之一,在相当长的时间里快速推动了群众致富和经济发展,在全国引起很大反响。上世纪八十年代末耿车成为苏北较大废旧物品市场,九十年代末成为华东地区规模最大的再生资源加工基地。长期的粗放式发展,废旧物资回收加工给当地乃至全市的生态环境、群众健康、城市形象、区域发展等方面都造成了严重危害,已成为耿车镇实现科学可持续发展的重要瓶颈,急需科学规划,推进产业转型升级。
二、耿车镇现状
(一)耿车镇经济社会发展情况。
耿车镇辖区土地面积5.62万亩,其中镇区0.66万亩,占总面积11.7%,农村4.96万亩占88.3%。下辖2个居委会和7个村委会。2015年底,全镇户籍人口3.7万人,常住人口3.51万人,城镇人口1.26万人,户籍人口城镇化率34.1%,常住人口城镇化率35.9%。
2015年全镇生产总值19.98亿元,其中一产增加值2.19亿元,二产增加值11.62亿元,三产增加值6.17亿元,三次产业结构比例为11:58.1:30.9。一产由传统的小麦、水稻向西瓜种植、大棚种植、苗木等经济作物转变;二产着力发展塑料深加工、食品饮料、纺织服装、机电装备、家具制造等产业;三产以电子商务产业园、物流园、网络创业孵化中心、淘宝大学等为抓手,打造电子商务西部重镇,促进服务业配套发展。
(二)土地利用现状情况。
1.全镇情况。依据2015年度变更调查,耿车镇土地总面积5.62万亩(包含托管范围),其中农用地3.42万亩,建设用地2.07万亩,未利用地0.13万亩,三大地类比例为60.9:36.8:2.3。3.42万亩农用地包括耕地2.45万亩、园地0.30万亩、林地0.04万亩、其他农用地0.63万亩。2.06万亩建设用地包括村庄1.23万亩、建制镇0.46万亩、公路0.26万亩、城市0.09万亩,其他建设用地0.02万亩。
“十二五”期间,耿车镇征收土地380亩(农用地309亩),供地764.2亩。未实施土地整理项目。各类违法违规用地40宗1414.95亩(已整改到位401.6亩),均已落实行政处罚措施。
2.镇区情况。耿车镇镇区北至勇进路—徐淮路,东至耿龙路—科兴路,南至纬九路,西至大同路—开发区大道。镇区总面积6649.2亩,其中城市建设用地3592.65亩,占54 %;非建设用地3056.55亩,占46%。城市建设用地中,居住用地1892.70亩,占52.7%;工业用地799.95亩,占22.3%;商业服务业设施用地207.3亩,占5.8%;道路与交通设施用地626.25亩,占17.4%;物流仓储用地40.35亩,占1.2%;公共管理与公共服务设施用地22.2亩,占0.6%;公用设施用地3.9亩,占0.1%。非建设用地中,水域369.6亩,农林用地2686.95亩。
(三)土地利用总体规划目标和执行情况。依据宿城区2006—2020年土地利用总体规划,耿车镇允许建设区1.97万亩(镇区0.34万亩,农村1.63万亩),有条件建设区0.43万亩,限制建设区3.22万亩,耕地保有量2.45万亩,基本农田保护面积1.75万亩(近期划入永久基本农田224.16亩),基本农田保护率为71.4%,低于宿城区基本农田保护率82%约11个百分点。
三、耿车镇发展规划
2016年初,在宿城区将耿车镇确定为特色镇、该镇大众村确定为特色村后,耿车镇进一步理清思路、明确方向:坚持绿色发展不动摇、产业特色快培育、文化特色深挖掘,力求打造全国知名的转型升级、绿色发展示范镇。
(一)规划引领,整体谋划。调整完善土地利用总体规划和城镇建设总体规划,促进“两规”科学统一。大力开展城镇产业发展规划、美丽乡村布局规划和中心城镇发展规划的编制。
(二)因地制宜,突出特色。紧紧围绕电商小镇的建设目标,规划建设四个园区,发展四大产业。一是加快耿车电商产业园建设,推动电商产业发展。园区现有电商近2000家,家具制造企业430家,形成了有产业基础的电商发展态势,出台了三年创建计划,力争三年内创成国家级文明乡镇、国家级生态乡镇、国家级电商物流协同发展示范镇等6个国家级品牌和9个省级品牌。二是规划建设现代物流园,推动物流产业发展。以45家物流企业为基础,启动物流发展推动电商发展。三是加快循环经济产业园建设和招商,推动塑料深加工产业发展。重点针对对塑料有感情,手里有资金,销售有渠道的原塑料回收加工大户。过去的30年,耿车塑料深加工企业只有14户,而仅今年就新增了31户。优正塑业、拥军塑业等企业不仅实现了电商触网,还将产品卖到了国外。四是建设观赏植物电商产业园,也叫特色农业产业园,推动特色农业发展。在全市废旧物资回收加工综合整治工作后,一部分塑料回收加工户转型瞄准园艺、多肉植物等种植经营,发展潜力大。
(三)以人为本,生态优先。抓好环境整治,提升镇村绿化,挖掘特色文化,丰富文化内涵。目前循环经济产业园和电子商务产业园已形成规模,以大众村为主的1995户电商正在运营,循环产业园建成区2250亩,已入住生产企业29家。
四、耿车镇用地潜力分析
(一)工业用地分析。2013-2015年,耿车镇工业用地799.95亩(其中60亩为工业闲置土地),工业生产值10.45亿元,土地产出率为130.67万元/亩投资强度为230万元/亩。同一时期,宿迁市工业用地20693.41亩,工业生产值2780.18亿元,土地产出率为134.35万元/亩,耿车镇土地产出率略低于宿迁市土地产出率。
(二)农村建设用地分析。耿车镇常驻人口3.51万人涉及11259户,村庄1.23万亩,人均村庄建设用地0.35亩,户均1.1亩。农村建设用地呈现村庄分布分散,规模较小,人均建设用地面积偏高的特点。
2016年5月,省国土厅批准同意耿车镇开展同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点。试点调研认为该镇村庄复垦潜力每年可拆迁500户,可整理出农用地500亩,需安置人口2500人。目前,安置区选择西城家园小区。该镇刘圩村、湖稍村及红卫村正在实施村庄整理,目标为新增农用地150亩,预计今年年底完成,建新区包括电商产业园。
西城家园小区占地180亩,已办理合法用地手续,可以入住5000户,目前处于停工闲置状态。耿车镇准备在小区北侧预留150亩土地用于安置区扩建,尚未落实用地计划。
五、存在不足
(一)发展产业需要快定位。耿车镇作为全市废旧物回收加工综合整治的重点区域,已取得显著成效,废旧物资回收加工产业被全面取缔,当前耿车镇主导发展产业应快速明确和有效引导。目前,该镇原从事再生塑料加工回收产业经营的人员,其中约5000人面临再就业选择,约1000人面临异地投资选择全镇主导发展产业需重新和快速定位。
(二)发展空间需要再优化。全镇土地利用总体规划确定的发展空间总量小,空间分布呈镇区少、农村多,农村布局分散的特点。特别是耿车镇规划建设的四大园区,大部分面临用地计划及规划空间不足问题。具体如下:
一是以大众村为中心的电子商务产业园。规划用地1565亩,其中允许建设区540亩,有条件建设区10亩,限制建设区1015亩(其中基本农田380亩)。目前,已保障小产业集聚区核心范围20亩,还需580亩新增建设用地计划(包含200亩基本农田)和300亩土地利用规划空间。
二是250省道两侧选址建设现代物流产业园。规划用地1062亩,如启动核心区建设,需200亩新增建设用地计划和200亩土地利用规划空间。目前已保障100亩土地利用规划空间。
三是250省道以西选址建设观赏植物电商产业园(特色农业产业园)。长期规划用地4650亩,近期1500亩,项目涉及农业设施用地,目前暂不需要用地指标。
四是徐淮路以南建设循环经济产业园。规划用地5773亩(3.85平方公里),已建成2250亩(1.5平方公里)。规划区内允许建设区2526亩,有条件建设区222亩,限制建设区3025亩(其中基本农田1610亩);建成区周边零星分布限制建设区地块300亩,不利于产业园科学布局。
(三)整治资金需要再投入。宿城区对各乡镇通过拆旧形成新增耕地提供区级使用,按照12万元/亩予以补助,由乡镇自行筹集不足部分资金。由于拆旧任务大、投入资金多,包括耿车镇在内的各乡镇拆旧积极性明显不高。
六、相关建议
(一)科学规划,合理优化用地空间。结合耿车镇实际用地规划布局,围绕电子商务、塑料制品精深加工、特色农业、物流配送等转型方向,以四大园区为载体科学合理布局产业,建议依据《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)调整方案》,对耿车镇的耕地、基本农田和建设用地等指标进行优化调整。
在全市土地利用规划空间紧缺的背景下,建议耿车镇通过镇内优化和宿城区支持,按照四大园区发展需求,逐步实现发展空间科学合理布局,达到指标空间布局效益最大化。
(二)多措并举,持续保障用地需求。耿车镇的发展不仅需要来自各方的大力支持、扶持,还需要其依托自身特色和潜力,结合实际,稳步发展。
1.自挖潜力,依法盘活利用闲置土地。大力开展闲置土地再利用工作。对全镇工业用地全面摸底清查,以国有土地使用权出让合同为基础进行考量,依法处置闲置土地,该收闲置费的必须收取到位,该收回的必须收回进行重新利用,争取更多的盘活存量,最大限度减小新增建设用地需求。
对于已形成占地建设没有用地手续,且社会、经济、生态效益较好的企业,给予积极扶持消除违法用地状态;对于产出效益低、高耗能、没有保留价值的违法用地企业,坚决清理,退出土地,或者腾退厂房,消除违法状态后再次使用。
2.分步实施,优化村庄建设用地布局。以搬迁群众意愿为前提,以地方可投财力为基础,科学确定村庄整理规模,尤其是要充分利用同一乡镇范围内村庄建设用地布局调整试点工作,利用拆旧形成的用地指标,优先保障四大园区项目用地。建议搬迁安置方案立足集中居住和周边区域房地产去库存,尽量少占用用地指标。
通过村庄整理形成的富余建设用地指标,被宿城区调剂使用的,建议区级财政考虑乡镇投入成本和收益的期望,给予合理资金补偿,有利于实施主体资金投入形成良性循环。
3.用足政策,争取上级政府指标支持。依据供给侧改革政策,抓好新兴服务业、现代物流、商务商贸等可以优先保障项目的用地需求。根据《江苏省国土资源厅支持和保障重大产业项目用地计划暂行办法》(苏国土资发〔2015〕203号),对近期内计划用地的耿车镇电商物流园属于生产性服务业中的现代物流等项目,耿车镇要先期做好项目包装,积极向上协调省、市、区发改等相关部门争取列为各级政府年度重大项目,使上级用地指标倾斜于耿车镇。
4.节约集约,努力开发土地利用空间。严格按照《江苏省建设用地指标》的规定严把项目落地关,严格审核项目可行性、投资强度、初步设计等环节,加强用地规模审定,把有限的土地资源用在刀刃上。鼓励和支持新建企业在符合规划、消防、安全要求的前提下建设多层厂房,对已有企业确需扩建的引导其对原有厂房进行改造加层,切实提高土地使用效率。
同时,要严禁改变观赏植物电商产业园(特色农业产业园)的设施农用地用途,禁止占用基本农田。如项目涉及餐饮住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地的,必须依法办理建设用地审批手续。 
(三)加大扶持,提升特色小镇形象。利用耿车镇创建特色小镇的机遇,建议推进环境整治,提升村容镇貌形象,积极申报国土部门省级、市级土地整理项目或者其他部门的涉农项目,减轻地方财政投入压力。利用上级拨付的省级城乡建设用地增减挂钩专项资金和市级土地整理项目资金,通过对农村居民点、田间道路、沟渠等进行复垦整理,实现土地利用空间布局优化,耕地质量数量双提升,达到美化乡村环境,改善农村生产生活条件的目的,同时形成占补平衡用地指标有利于地方发展建设需要。
 
 
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