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“‘两聚一高’目标下的土地生态文明建设”网上论坛征文--------美丽乡村建设用地有关情况的调研报告
来源:江苏省土地学会    时间:2017-07-20    浏览次数:

 

美丽乡村建设用地有关情况的调研报告
张连马 蔡娜
(宿迁市国土资源局   宿迁市   223800)
 
为深入贯彻落实中央、省、市稳妥扎实有序推进新型城镇化建设精神,根据市委、市政府关于美丽乡村建设相关要求,我局组织对全市美丽乡村建设用地情况进行深入调研,着力从土地供给侧方面保障用地需求,现将有关情况报告如下:
一、美丽乡村建设相关要求
近年来,国家和省相继制定出台《美丽乡村建设指南》 (GBT32000-2015)、《江苏省美丽乡村建设示范指导标准》(苏农改办〔2014〕2号)等文件,对美丽乡村建设提出具体要求。
(一)因地制宜,合理布局。根据乡村资源禀赋,因地制宜编制村庄规划,注重传统文化的保护和传承,维护乡村风貌,突出地域特色。科学区分生产生活区域,功能布局合理,配套设施完善。结合地形地貌、山体、水系等自然环境条件,科学布局,处理好山形、水体、道路、建筑的关系。
(二)协调衔接,节约用地。村庄规划应符合土地利用总体规划,做好与镇村布局规划、经济社会发展规划和各项专业规划的协调衔接。科学、合理、统筹配置土地,依法使用土地,不得占用基本农田。公共活动场所的规划与布局应充分利用闲置土地、现有建筑及设施等,节约集约用地。
(三)完善配套,满足需求。保持和延续村庄传统格局和历史风貌,完善配套村庄内部基础设施和公共服务建设,做到基础设施配套集约、齐全,公共服务设施适度、实用,满足村民基本公共服务需求。结合实际开展土地整治和保护,加强高标准农田建设,配备先进、适用的现代化农业生产设施。
(四)公众参与,增收致富。在规划编制、村庄建设、基础设施和公共服务设施配套等环节中,广泛征求意见,充分尊重农民意愿,发挥村民主体作用。制定产业发展规划,注重培育惠及面广、效益高、有特色的主导产业。创新产业发展模式,培育特色村、专业村,带动经济发展,促进农民增收致富。
二、当前服务美丽乡村建设相关土地政策
(一)国家层面
1.城乡建设用地增减挂钩试点2006年以来,根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)提出的“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的要求,国土资源部组织开展了增减挂钩试点工作。2007年以来,我市通过开展该试点,累计复垦整理农村建设用地8.03万亩,争取使用增减挂钩指标6.22万亩,有效保障了城乡协调发展中的用地需求,优化城乡建设用地布局,推进土地节约集约利用。
2.三块地改革试点自2015年以来,中央决定利用三年时间,在全国33个县开展土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度三项改革(简称三块地改革),在试点县暂停土地管理法、房地产管理法相关条款的执行,依法改革。具体为:缩小土地征收范围,建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益;工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地,与国有建设用地享有同等权利,可以出让、租赁、入股;探索宅基地有偿使用制度和自愿有偿退出机制,探索农民住房财产权抵押、担保、转让的有效途径。目前,泗洪县已被全国人大批准为“农村承包土地(耕地)经营权”、“农民住房财产权(含宅基地使用权)”抵押贷款试点县。
(二)省市层面
1.“双提升”改革试点2014年5月,省委、省政府提出在全省全面推进节约集约用地,通过实施“空间优化、五量调节、综合整治”三大战略,实现节地水平和产出效益双提升。国土资源部今年3月明确我市增减挂钩节余指标可以在省域内流转使用,省国土资源厅2014年9月明确我市开展同一乡镇村庄建设用地布局调整、工矿废弃地复垦利用、土地整治再整治等“双提升”试点,通过实施土地综合整治,加快推进城乡协调发展。目前,我市已开展第一批6个同一乡镇试点,拟复垦整理农村建设用地规模5608亩,实施农村建设用地“减量化”任务574亩,拟建新用地规模5034亩,第二批8个试点已上报省厅;已争取工矿废弃地复垦利用计划4500亩,正在编制市、县级专项规划;已开展泗阳县王集镇土地再整治项目,建设规模7669亩,计划建成高标准基本农田6470亩,预算总投资1467.51万元,目前已完成总工程量的50%
2.农村土地综合整治利用中央和地方的新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等涉土资金,编制省、市级土地整治项目,通过对田、水、路、林、村等综合整治,综合配套农田水利等设施,加强高标准基本农田建设,改善农村生产生活环境,提高耕地质量。2011年以来,我市累计批复省、市土地整治项目43个,建设规模42.48万亩,预计新增耕地5.79万亩,下达预算资金9.36亿元,已验收项目22个,实现新增耕地1.22万亩。
3.建设用地指标市场化配置2012年以来,我市引入市场机制,将建设用地指标和耕地占补平衡指标纳入地票市场有偿调剂使用。从用地计划供给侧改革,把计划指标的行政指令性安排改为在政府主导下的市场化配置,提高土地供给质量和效率,建立了节约集约用地倒逼机制,“以供给引导需求”的自我约束机制,以及城市资金反哺农村发展机制,促进城乡协调发展。目前,市区已开展地票交易25期,成交建设用地指标11939亩、耕地占补平衡指标9170亩。
三、当前农村用地中存在的不足
(一)村庄布局分散,土地利用率低。全市166.4万亩城乡建设用地中,农村居民点用地120.4万亩,占72.4%,城乡用地结构不合理;农民户均占地约1.1亩,远高于户均宅基地200平方米的规定,建设用地复垦整理潜力大。全市共计约1.25万个自然村庄,平均每个自然村庄占地不足100亩,布局散乱,且空心村、空关户现象严重,土地利用率低。
(二)农业配套设施不完善,农村生产经营方式落后。目前,全市可耕种耕地面积约645.4万亩,其中高标准基本农田约335万亩,占比约52%,还有近一半比例的中、低产田,农田水利设施、田间道路等配套设施差,耕地质量不高。全市家庭承包耕地流转面积257.68万亩,占全市家庭承包耕地面积535.58万亩的48.1%,农业生产经营仍然以家庭为单位的传统方式为主,土地规模经营程度不高。
(三)历史上农民集中居住区用地问题多,农民财产权利无法保障。2007年以来,全市累计建设农民集中居住区502个,建成住房约8万户,占地约2.9万亩,办理合法用地手续24个,占4.78%;无合法用地手续或手续不全的478个,占95.22%,其中占用农用地191个,占地约6500亩。因用地手续不完善或入住农户跨村组,无法办理土地和房屋产权证。有的地方虽然采取变通办法,由乡镇办理产权证,但不受法律保护,农民财产权利得不到保障。
四、下一步打算及建议
我局将紧紧围绕“全面建成小康社会”和“两个翻番”、“两个确保”发展目标,主动践行五大发展理念,积极推进五大发展战略,推动供给侧结构性改革。重点围绕绿色惠民 “补短板”,优化城乡用地结构和布局,提高供给质量和效率,激活农民财产权能,服务精准扶贫精准脱贫,加快美丽乡村、特色村镇建设。
(一)保持自然历史特色,合理规划建设美丽乡村。依据土地利用总体规划和镇村布局规划,本着“改造提升为主、整村推进为辅”的原则,合理选择美丽乡村建设位置,确保用地符合土地规划。严格控制用地规模,坚持一户一宅、建新拆旧。在规划建设方面,要根据农村资源禀赋,维护乡土风貌,突出交通、水系等地域特色;同步配套建设基础设施和公共服务设施,满足农民生产生活需求;尊重农民意愿,提高群众对规划建设的认可度。另外,还要同步规划乡村产业,突出当地特色,促进农村生产发展,带动农民增收致富。
(二)积极开展“双提升”改革试点,优化城乡用地结构和布局。积极推进城乡建设用地增减挂钩、同一乡镇村庄建设用地布局调整、工矿废弃地复垦利用等“双提升”试点,争取每年复垦整理农村建设用地1万亩以上,每年形成增减挂钩指标和工矿废弃地复垦利用计划1万亩。将形成的建设用地指标,在优先保障美丽乡村、特色村镇等城乡发展用地需求的基础上,将节余的指标统筹调剂用于城市发展,以此拓展城市发展空间,优化城乡建设用地结构和布局,提高土地利用效率,促进节约集约用地。
(三)大力推进农村土地综合整治,提高农业现代化综合配套水平。积极做好省市级土地整治项目、土地整治再整治等农村土地综合整治工作,通过田、水、路、林、村土地综合整治,争取在“十三五”时期,全市再建成大面积连片的高标准基本农田100万亩,进一步提高农业现代化综合配套水平和耕地质量,改善农村生产、居住、生态环境,扎实推进生态宿迁建设。通过土地整治为土地承包经营权流转奠定基础,改变农村落后的生产经营方式,发挥土地规模经营效益,保障农民收入稳定增长,落实藏粮于地、藏粮于技战略。
四)发挥市场配置资源的决定性作用,探索城市建设资金反哺农村发展新机制。为用好国家扶贫改革试验区增减挂钩政策,我局将在总结全市历年增减挂钩试点工作的基础上,专门到四川巴中市、河南新乡市、安徽六安市等省域内流转使用挂钩指标地区学习调研,制定我市开展挂钩指标省域内流转使用试点实施方案,以国家扶贫改革试验区建设为载体,创新城乡建设用地增减挂钩机制,通过节余增减挂钩指标在省域内流转使用,探索全省发达地区城市建设资金反哺贫困地区农村发展新机制,加快推进精准扶贫,促进城乡协调发展。探索农村宅基地自愿退出“市场化”补偿机制,通过县区政府、乡镇政府和农民逐级签订协议的方式,收购农民自愿退出的宅基地,对宅基地复垦整理形成的建设用地指标,进行市场化有偿调剂使用,以此加快推进美丽乡村、特色村镇建设。
(五)加快推进不动产统一登记,赋予农民更多财产权。积极探索泗洪县“农村承包土地(耕地)经营权”和“农民住房财产权(含宅基地使用权)”抵押贷款试点的基础上,争取泗洪县列为省级农村宅基地、农房统一调查登记发证试点。在做好农民住宅统一登记的基础上,加快农村土地、房产、林业、滩涂渔业养殖、承包经营权等不动产统一登记,赋予农民更多的财产权。探索建立农村“土地银行”,将农民的各类不动产权存入“土地银行”,最大限度发挥农民的财产权能,将农民原来的“死资产”转变为生产要素中的“活资本”,进一步激发农村发展活力。
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