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自然资源资产管理的国际经验借鉴
来源:中国国土资源报    时间:2018-09-25    浏览次数:

当前,健全国家自然资源资产管理体制已成为一个研究热点,也是社会广泛热议的一个话题。但相关研究在认识上存在着不少差异:有的强调将自然资源资产区分为公益性自然资源资产和经营性自然资源资产之后进行分类管理,有的强调通过组建自然资源国有公司来促进自然资源资产收益的实现,有的则强调通过完善自然资源有偿使用制度来深化自然资源资产管理体制的改革。

在这个背景下,笔者通过研究世界主要国家国有自然资源资产管理中的基本做法和实践经验,形成了以下几点认识,与大家交流探讨。

建立自然资源资产管理的通用规则

自然资源资产管理在遵循统一制度规定的基础上,具体到不同的自然资源类别,又存在一定的差异。所以,自然资源资产在分类管理的时候,需要建立起通用原则。不同门类资源遵循相同的资产管理原则,即使分别由不同的部门管理,由于标准规范一样也不会产生问题。

自然资源资产要统一纳入到政府资产的框架体系,进行统筹考量。以澳大利亚为例,1998年,澳大利亚联邦政府实施资产管理改革,重组原来代表政府负责资产管理的澳大利亚管理服务部和财政部,成立财政与行政管理部,负责各联邦机构的财产取得、处置管理。同时,该国引入全面资产管理战略,国防财产由国防部管理,财政与行政管理部下设的公共财产管理司具体管理其他政府财产。需要指出的是,澳大利亚的全面资产管理并没有包括全部的自然资源,只是涵盖了其中的自然遗产和土地两种类型。但是澳大利亚的全面资产管理所提出的一些基本原则值得借鉴,比如:资产管理贯彻“生命周期”理念,资产状态、使用情况以及使用效果都要有会计记录,建立起一个有效的内部控制结构。

自然资源资产要体现资产的属性,必须广泛采取市场化的管理机制。基本上所有国家都坚持这一资产处置原则,比如:在政府不动产的取得和处置方面,通过公开市场进行操作;在政府资产的占有和使用管理上,采取了使用者付费机制。澳大利亚要求,公共财产管理司需要按照以下市场原则管理负责的政府财产:必须能取得一定的商业回报率,资产运营状态要符合行业标准,管理资产的成本应在市场标准之内,资产收益要分给所有者,公共财产转让后要向所有者支付报酬。

国有自然资源资产管理必须符合国家利益。任何自然资源资产的处置,必须在符合公共利益和社会回报率两者之中取其一。在处置资产时,要么满足经济效益最大化目标,即处置财产的社会收益回报率大于社会机会成本;要么满足社会目标最大化,即处置财产符合国家公共利益的要求。

建立反映国家利益的自然资源基金

设立国家自然资源基金是自然资源资产管理中的重要环节之一。自然资源基金可以减缓资源价格波动对经济和政府财政收入的冲击。加拿大的艾尔伯塔省基金和美国的阿拉斯加基金都具有这种功能。设立基金还可以实现社会福利的长期可持续性。如挪威政府养老金就属这一典型,为应对老龄社会以及一旦自然资源收入下降对养老金体系带来的挑战,挪威专门设立了该主权财富基金。同时,自然资源基金还能实现自然资源收益的代际公平分享。如美国阿拉斯加州1974~1977年,针对不可再生的石油收益应当在当代花费还是需要作为未来的财富进行储蓄,进行了长时间的争论,最后的结论是需要将石油资源转化为未来一代的财富。为此,该州成立了石油长期财富基金。此外,有些国家还将自然资源基金收益的一部分用于实现资源环境保护、发展基础设施建设等。

在组织管理方式上,虽然各个国家在自然资源基金设立目的和管理制度方面存在显著差别,但通常情况下都会由政府派出机构或政府委托的信托机构负责管理,很多情况下会独立于政府的财政预算部门,多数会采用公司制的治理结构来提高效率。

这些自然资源基金运行有成功也有失败的案例。科威特、伊朗、阿曼、委内瑞拉等国由于存在政府干预过度等问题,实际上并没有真正实现既定的代际分配功能。相对来说,马来西亚、智利、印度尼西亚和博茨瓦纳等国的自然资源基金制度则相对比较成功。

构建多元化自然资源资产经营管理模式

对于具有重要生态价值的国有自然资源,世界主要国家都停止了私有化的出售政策,主要以国家持有所有权为主。除此之外,世界上绝大多数国家对国有自然资源采取出租的方式,在各种资产收益方式中约占70%~80%的比例。不同国家的比例有所不同,具体取决于不同国情及经济社会发展的不同阶段。在能源和矿产资源领域多采用在私有资源公司中入股模式,按照股份分享资源收益,如澳大利亚、加拿大、俄罗斯和巴西等重要矿产资源国家都存在这种资源资产收益方式。

国家获得国有自然资源收益的方式主要有三种:第一种是长期的兼顾代际利益的基金方式,如加拿大阿尔伯塔省的国家自然资源基金、英国的统一基金等。第二种是以权利金、税费等方式由政府支配的形式,如美国内政部的自然资源收入主要在本部内收支平衡,有的国家是上交财政部,实现本年度收支平衡。第三种是投资于国有企业的生产经营管理当中,获取国有公司的股份收益。

英国皇家地产局的自然资源资产经营管理模式具有较长的历史,也是运作比较成功的案例。皇家地产局是英国金、银矿产和大部分海上非能源矿产资源的所有者和管理者。法律规定,英国皇家地产局负责管理英国55%的海滩、河口湾和潮(水)河约一半的河底,以及12海里内领海水域的海床,拥有这些地区大陆架矿产资源的勘探和开采权。

皇家地产局的成立最早可追溯到1066年。从18世纪60年代起政府管理开始专设机构负责管理英国皇家地产。1955年为区别皇家地产与政府资产,将专门负责管理皇家资产的机构更名为皇家地产局。该机构作为一个非常特殊的商业性机构,拥有120亿英镑的资产,集雇主、管理者、财产守护者、国家收入创造者等多种职能于一体,主要职责包括:基于纳税人的利益将由皇家资产产生的资产收益直接上交到国库,确保皇家资产不断升值和产生效益。目前占主导地位的经营内容包括:地区零售和休闲、农业和土地战略、海上风电。在过去10年间,皇家地产局掌管的财产投资组合价值从40亿英镑增加到81亿英镑;向国库缴纳超过20亿英镑,其中2015年度上交国库的净利润为3亿英镑。

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