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美国、加拿大、新加坡等国家土地管理服务理念
来源:节约网    时间:2018-03-23    浏览次数:

美国:服务型政府下的土地管理服务理念 
   
  美国是一个高度发达的资本主义国家,实行的是公私兼有的多元化土地所有和分级管理体系。美国政府于1994年9月20日颁布了“顾客至上:服务美国公众的标准”,主张建立顾客至上的政府。土地管理方面同样贯穿着服务经济社会发展、服务社会公众的理念和意识。 
  1.土地管理的任务和原则充分体现管理的服务新理念 
  美国土地管理局管理工作的主要目标是:支撑国有土地的健康、多样、多产开发与利用,满足当代及子孙后代对土地资源开发与利用的需求。对应任务主要有三方面:服务当前及未来公众、恢复和保持土地健康和提高管理绩效。“服务当前及未来公众”具体指提供环保型休闲及娱乐机会;提供环保型商业活动;保护自然、文化遗产资源;降低土地资源开发利用对公众卫生、安全及财产的威胁;提供土地资源信息;提供经济、技术帮助。可见美国土地管理一切以人为本的服务理念。而“提高管理绩效”所涉及的十项具体工作中特别提出一条即“收集和评价顾客、所有者及雇员反馈意见”,将客户服务质量作为管理绩效的重要评价内容。 
   
  美国土地管理工作有十大指导原则,从这些原则中更可以看出关于土地管理服务的重要思想。 
   (1)对自然资源进行多目标利用与长期价值管理,承认已经批准的土地用途将随时间的推移而存在利用变化。 
   (2)承认国有土地在提供开阔空间及保护文化、自然遗产中所起的重要作用。 
   (3)以顾客为中心,对顾客需求作出快速反应,或者满足他们的需求,或者向他们解释为什么不能满足他们的需求。 
   (4)借助现代科学和信息技术,了解和掌握土地利用情况及其随时间的推移是如何变化的。 
   (5)理解与土管局管理的国有土地相关的社会、经济条件,土地利用的环境、社会、经济条件的改变,对国有土地使用者和地方社区的影响。   
  (6)充分认识到土管局与其他组织及个人分享长远目标的重要性,土地及其利用如何随时间变化而进化的重要性;共同承担的人力、财力资源对实现长远目标的重要性;分享和理解新的信息对如何监测改进方案的实施,以及如何对管理进行调整的重要性;并与其他部门或组织建立长期的工作伙伴关系。    
  (7)建立高效的工作程序和服务传递系统。 
  (8)作出正确的商业决策,理解成本及税收状况,避免预料不到的长期债务。 
   (9)对土管局拥有的公共信息——国有土地状况及其利用情况,土管局管理与商业实践,国有土地及其资源是怎样影响人民的日常生活等信息提供公共接口。 
   (10)建立起一个全民参与、鼓励竞争、力争生存、适应能力强的组织。
   第一条原则实际上从最高层面明确土地管理应以土地的多目标利用和价值提升为目标,管理的政策和措施制定紧紧围绕服务于此目标的实现;第三条和第七条原则直接阐述了顾客至上的服务目标;第二条和第五条原则强调了土地管理服务于经济、社会和生态的目标;第六条和第十条强调了土地管理服务主体和服务客体多元化的新观点;第四条和第九条表达了土地管理的信息数据服务使命。 
  2.细化的法律法规保障管理的服务导向性 
   二百多年来,美国从联邦政府到州、县、市,自上而下都有配套健全的土地管理法律法规,建立了非常完善的土地管理法律体系。联邦法律明确界定了各级政府对于土地利用与管理的内容和权限,将细致的管理措施予以立法,使得土地管理不是事后控制干预而是事前引导控制,体现新型的导向性服务特征。以下述的几个方面为例,可以看出服务导向型的政策措施特点。
   (1)在土地所有权的基础上设置了土地发展权,政府通过购买耕地的发展权,使这些土地不再具有改变耕地用途的其他发展权利。在规划许可的条件下,土地产权人或受让人也必须向政府购回发展权之后才能改变土地的耕作用途。 
   2)实施用途管制的农地保护制度。美国的农地保护始于20世纪30年代,到20世纪60年代,随着城市化进程加快和西部荒漠化的日趋严重,美国政府进一步重视对农地的保护。1981年美国政府制定了《农地保护政策法》,并据此将全国的农地划分为四大类,实行严格的用途管制:①基本农地:最适于生产粮食、饲草、纤维和油料作物的土地,总面积1.588亿公顷,禁止改变用途;②特种农地:生产特定的高价值粮食、纤维和特种作物的土地,禁止改变用途;③州重要农地:各州的一些不具基本农地条件而又重要的农地,可有条件改变用途;④地方重要农地:有很好的利用和环境效益,并被鼓励继续用于农业生产的其他土地,可以或有条件改变用途。1983年至1994年,各州、县、市完成了对农地的划分。农场主在与政府签订协议保证农地农用后,可获得政府减免税费等一些优惠待遇和政策。 
   (3)建立土地利用区划制度。区划最初起源于19世纪末的德国,20世纪在北美得到发展。区划属于规划的范畴,实质是一种地方法规,由地方政府或立法机构批准,具有法规性、程序性、公开性、公共性、确定性等特点。地方政府主要以土地利用区划法规为手段,以土地细分规定为辅助手段来控制土地资源利用。进入六、七十年代,区划技术由“控制性”转化为“发展管理”,在控制的同时,通过各种鼓励措施,促进开发商提供公共设施,遵循城市设计准则,引导城市开发方向,并增加了许多包含环境因素的新措施。 
   (4)美国联邦通常会通过设定特定的土地资源管理标准和条件,并出台政策鼓励各州在土地资源管理中努力实现这些标准和条件,并为达到标准和条件的州提供大量的资金支持,引导他们实现对土地资源的利用和保护,体现管理的服务导向意识。 
    3.普遍的公众参与制度确保服务质量和多元性 
   公众参与始终贯穿到美国土地管理的各环节。如,土地利用方针或规划都是自下而上、在公众参与下完成的。美国的土地利用规划编制是从基层的社区、市做起,逐级向上归并,一般只到县一级。公民有权决定是否编制土地利用规划,主要通过公告、召开听证会等形式,让专家学者、社区民众提意见,一般要经过半数以上民众讨论同意,方可进行。 
   美国土地管理的公众参与,不仅保证土地管理相关政策措施的有序进行,同时也确保土地管理始终服务各层次多元主体,不会偏离其服务经济社会、服务大众的宗旨和目的。 
   4.规范的业务流程和开放的信息系统奠定服务基础 
   美国政府在制定政策的时候非常注重规范和透明性,政策制定的每个环节都是按照预先设定好的流程进行,保证公众能够了解到其政策是如何制定及实施的。与此同时,美国政府也特别注重信息的公开性和服务性,让公众能够通过各种手段和渠道,方便的获得想要知道的信息。 
   美国政府信息技术服务小组提出的政府信息技术服务的远景报告认为,改革政府不只是人事精简、减少政府赤字的问题,更需要善于运用信息技术的力量彻底重塑政府对民众的服务工作。 
    土地管理部门在进行土地管理的时候非常注重建立规范、透明的业务流程和土地管理信息系统,以保证与土地相关的规划信息、产权信息能够以最快的速度最大限度的公开。例如在圣地亚哥市,地理信息中心建立地理数据库,并向公众提供各种类型的清晰地图和每块土地的权属状况。地理信息中心甚至保留有被制作成电影胶片的170年前的土地权属证明,而所有的这些资料都能在公开的资料库中查询到。 
   
  加拿大:分权分级管理下的土地管理服务理念 
   
  加拿大土地所有制有三种形式:联邦公有土地、省公有土地和私人所有土地,联邦和省公有土地又称皇家土地。联邦公有土地占全国土地的40%,约4亿公顷,其中有近9万公顷在大城市地区。一般都是港口、机场和联邦办公机构及其他重要设施用地。省公有土地占全国土地的50%,约5亿公顷。私人所有土地占全国土地的10%,约1亿公顷。联邦政府负责管理联邦公有土地;省政府负责管理省公有土地;私人土地则由所有者自主经营管理。各级政府和业主对土地的开发、利用和保护,均根据联邦和省的有关土地法规行事。 
   
  联邦政府对省公有土地和私人土地基本上不直接参加管理,主要是通过研究和建立土地信息系统强化科学管理手段,对全国的土地利用提供指导。
   
  1.明确服务意识和服务内容 
   
  自然资源部负责加拿大的能源、矿产和金属、森林及土地科学方面的管理事务,并明确规定其四个方面服务内容: 
   
  (1)向加拿大人提供最前沿的地球科学理论、知识和技术,引导和帮助加拿大人合理使用国家资源,减少成本,保护环境,开发新产品,提供完善服务; 
   
  (2)建立和维护国家级的加拿大土地和资源方面的知识库,以便所有的加拿大人都能够很容易地得到最新的经济、环境和科学信息; 
   
  (3)执行和落实环境、贸易、经济、国土、科学和技术发展等方面的政策法规,确保加拿大自然资源对国民经济作出最大贡献。同时确保这些政策和法规对加拿大人起到保护环境、健康和安全的作用; 
   
  (4)同国际机构及其他国家一起,提高加拿大的国际影响,帮助加拿大实现其与自然资源有关的承诺,为加拿大产品、服务和技术进入国际市场创造良好的通道。 
   
  加拿大土地管理机构通过制定详细的土地管理服务内容,提高了土地管理的服务功能和意识,保证了土地管理服务功能的有效实施。 
   
  2.建立跨部门的协调机制,保证服务的高效率 
   
  加拿大的国土资源管理涉及多个部门,此外加拿大又是一个联邦国家,各省政府对国土资源的管理拥有相当大的权力。联邦政府除直接管理部分国土资源外,主要是通过制定计划和政策来指导联邦国土资源的规划、利用和保护,这些政策和计划需要各部门的支持。为了协调联邦各部门间、中央与地方、产业部门与政府部门的关系以及相应的政策,联邦政府与地省政府建立有一些协调机构,协调各方面的关系。这类协调机构大致分三类: 
   
  (1)专门的政府协调机构。由于资源管理涉及联邦和地方政府以及政府内的多个部门,为协调中央与地方政府间的关系和部门间的关系,加拿大组建了许多专门的政府协调机构,如加拿大土地利用委员会、联邦政府土地利用委员会、加拿大海洋事务机构委员会等。 
   
  (2)主管部门兼作协调机构。对加拿大的某一类资源或某一地区的自然资源,加拿大联邦政府设有一个主管部门,但其管理同时又涉及其他多个政府部门,如海洋资源管理。加拿大渔业和海洋部是联邦政府的海洋资源主管部门,同时它又是有关的联邦政府和省政府部门的协调机构。 
   
  (3)产业部门与政府部门间的协调机构。加拿大在资源产业部门和管理部门之间也建有相应的机构或协会,用以协调两者之间的关系。 
   
  通过上述各种类型的协调结构,加拿大土地管理相关部门能够有效地沟通、共享相关的经验和信息,提高土地管理部门的服务效率。 
   
  3.实行规划管理,确保服务导向 
   
  对于土地资源,加拿大政府制定了一系列规划进行管理。土地利用规划权主要集中在省以下地方政府,大体分为省级、地区级和市(包括县和乡镇)级规划。 
   
  (1)省级规划,又称省级政策宣言,以白皮书形式下发。这是一种政策性和战略性文件,主要是划分城市和农村地区的界线,强调保护农业用地,增强土地管理的经济社会服务功能等等。如安大略省土地政策宣言主要坚持以下三条原则:一是确定一种能够促进经济强劲增长的土地利用模式;二是保护自然资源以确保其经济效益和环境效益,其中特别强调1~2类农用地不可用于非农业用途;三是通过引导对公共健康和安全潜在危险的开发项目远离居住区来减少潜在风险。 
   
  (2)地区级规划,又称土地利用大纲或者总体规划方案。土地利用大纲由地方政府制定,省政府批准,是政策性文件。主要目的是省级政策宣言变成自己的行动纲领,以指导地方政府以下几项工作:制定《用地分区管理法》;对分成小块出售的成片开发地产进行控制和管理;制定公共建设和基础设施计划。 
   
  (3)市级规划,又称《土地分区管理法》,由省政府授权市级政府制定。与省级政策宣言和地区级土地利用大纲不同,《土地分区管理法》是法律条文,非常详细和具体,具有强制性。主要内容包括:用途(住宅、商业和工业)、密度、建筑体积等。 
   
  4.利用社会力量建立土地信息系统,降低服务成本 
   
  信息技术作为当代科学技术的先锋,在资源管理方面起到了重要的促进作用,加拿大政府非常重视发展信息技术。在加拿大,“电子政务”是其管理的发展方向。在发展信息技术时,有几个关键问题要解决,一是数据源;二是标准;三是经费。前两者对于政府不成问题,但在资金方面,由于数量太大,比较困难。在这方面,加拿大有独到之处,采用“公私联营”的方式,解决了资金不足的问题。例如加拿大在地理信息系统的建设中,政府非常注重与一些公司的合作,如DMR公司、Teranet土地信息系统公司和MGP信息系统公司等。政府提供数据,私人公司出资建立加拿大资源信息系统。这样在加拿大就出现了一批半政府半私人的公司,既保证了信息的权威性,又降低了信息系统建立所需的投入,在提高服务质量的同时,还能保证政府运行的低成本。 
   
  5.注重土地管理的公众参与意识,提高服务参与性 
   
  加拿大政府在一些重大的资源产业项目管理中,鼓励公众参与意见,政府认真听取,并酌情采纳。例如在矿山项目上马之前,对矿业开发的环境评价要求非常严格,矿业公司必须向联邦政府或省政府有关部门提交环境评价报告,在有关专家组成的环境评价报告审查组通过之前,项目是绝对不能开工的,审查期间允许任何对该环境评价项目有兴趣的公众参与审查意见,政府根据情况决定是否批准。许多很有前景的项目,因环境问题未通过而被放弃。 
   
  新加坡:推进土地管理服务的典范 
   
  新加坡政府根据国情建立了现代的公共管理理念,突出公共管理的服务功能,形成了顾客至上、市场导向、讲求绩效、创新求变、廉洁高效、选贤重能、运作规范的公共服务特色,大大增强了国家竞争力,提高了政府管理的质量。 
   
  1.土地管理机构服务理念 
   
  新加坡土地管理职能主要是由法务部下的土地管理局来承担。土地管理局由新加坡的土地管理相关4个部门合并成立于2001年。 
   
  在新加坡土地管理局,其特别强调对土地管理的服务质量的持续改进,并视为其最重要的目标和核心的任务之一,主要体现在以下方面: 
   
  (1)提供更加便捷的服务。新加坡土地管理局注重不断对现有的政策、制度进行再思考和再评价,并及时作出修改,保证土地管理的服务功能。 
   
  (2)强调服务质量。新加坡土地管理部门强调无缝服务,为每一个顾客提供细致周到的服务。新加坡提出了“一站式柜台服务概念”,提出顾客在任何时候都能享受到新加坡土地管理局贯穿于土地交易各个环节的持续服务所带来的便利。 
   
  (3)精简相应程序以提高服务效率。新加坡土地管理局的各个组成部门都采取了一系列的措施,精简一些不必要的程序和步骤,以降低行政费用及缩短服务的周期。在过去的两年里,新加坡土地管理局以其服务对象的需求出发,精简了许多政策手续,如产权人变更登记、共有产权出售等方面的一些手续都进行了相应的修改和简化,给顾客带来了便利,也提高了服务效率。在世界银行发布的商业环境调查报告中,新加坡在“产权登记”方面名列全球第15位,在“产权登记管理最便捷”方面列全球第10位。 
   
  2.土地管理服务推进措施 
   
  新加坡是一个政府管理效率高、服务意识强的国家,土地管理的服务功能及土地管理的服务意识体现得尤为明显,并且通过各种内外部措施来强化和提高服务质量和水平。 
   
  (1)复核土地政策、精简程序 
   
  新加坡国家土地管理局通过削减一些不必要的繁文缛节、降低交易成本及消除过时的法律法规,致力于为新加坡创造一个透明、友好及负责任的氛围。该局定期对土地的相关政策及程序进行评估,以确保它们是紧密相关的并且能够满足顾客需求的。例如,2006年,新加坡土地管理局取消了临时占有许可证从一方转让到另一方时所需交纳的转让手续费,因为在进行土地政策复核中所得到的公众反馈认为,这一费用已经包含在临时占有许可证处理费用当中。这一举措不仅降低了获取临时占有许可证所需的费用,也简化了相关的程序。 
   
  (2)土地管理注重各方的协调参与机制 
   
  新加坡土地管理局注重和顾客及相关伙伴建立合作关系。除了注重土地直接相关的一些政府机构和人员如注册测量师、房地产开发企业协会、城市再开发组织等机构的合作伙伴关系之外,土地管理局还和新加坡经济发展委员会、新加坡旅游局等相关机构开展合作,为新加坡的经济发展提供服务和保障。例如,2006年5月,新加坡土地管理局和新加坡经济发展委员会合作,为在旧区上建立140公顷的航空园区的用地提供便利条件,预计2015年完工的这一项目将为新加坡提供超过10000个新的就业机会和33亿新元的国内生产总值。 
   
  (3)土地管理注重信息共享和服务 
   
  综合土地信息服务是新加坡土地管理局的信息服务门户,为公众提供土地信息查询、土地测绘、土地规划、土地地图等方面的信息,保证为公众提供一站式的土地相关信息服务。包括: 
   
  提供更精准的土地信息系统。2006年9月,新加坡成功地建立了卫星定位参照系统,可以为测量、制图、导航等提供精确的服务。 
   
  提供即时的土地查询服务。新加坡土地管理局在更新升级之后重新发布了新加坡综合土地信息服务系统,为普通大众提供包括产权信息在内的土地信息在线免费查询系统。 
   
  提供信息网上申报服务。新加坡的物业测量师能够在网上方便的提交 
   
  相应的勘察报告和工作报告等,为他们的工作提供了便捷。 
   
  (4)携手其他部门,充分了解顾客需求 
   
  新加坡土地管理局制定并实施了和其他相关部门人员对调的计划,以了解不同的顾客对其业务的不同的需要。如,土地管理局和同属法务部下的土地政策制定委员会的人员开展人员借调制度,使双方都能增进了解,满足对方的需求,同时也为工作人员的职业发展提供了一个更广阔的平台。 
   
  (5)强调可持续发展服务 
   
  提供更多的敞开空间。新加坡土地管理局致力于为社会发展提供所需的合适土地,主要是为社区和公众提供更多的公共敞开空间。例如土地管理局改造一些荒废或者利用效率低下的土地为社区居民休闲娱乐活动的场所,如足球场、小型体育场等等,营造一个和谐、融洽的社区生活环境。 
   
  保障社区安全和健康发展。新加坡国家土地管理局致力于建立一个健康和安全的社区生活环境。新加坡国家土地局和新加坡国防部队合作,对新加坡的国有土地进行安全防火方面的检查。同时,新加坡国家土地管理局还和环保机构开展相关的疾病防疫方面的合作,如预防登革热等传染性的疾病。
   
  提供新加坡城市发展动力。土地管理局为新加坡举办一些国际性的户外活动提供相应的土地和建筑物使用权,为新加坡的城市魅力的展现提供了一个更好的舞台。 
   
  尊重历史并且在保护历史的条件下开发物业。新加坡通过对一些具有历史纪念意义的土地和建筑物的重新开发利用,不但保护了历史遗迹,也发挥了这些遗迹的经济功能,在文物古迹得到尊重和保护的前提下,促进新加坡经济社会的发展。  

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